¿Cuál será el verdadero impacto de la adhesión de la UE al Convenio de Estambul? ¿Qué efectos tendrá dicha adhesión en lo que a política exterior se refiere?
El Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra la mujer y la violencia doméstica es el primer instrumento de prevención y lucha contra la violencia hacia las mujeres y niñas jurídicamente vinculante a nivel regional europeo [1]. El Convenio entró en vigor en agosto de 2014, tras su ratificación por parte de diez Estados, ocho de ellos miembros del Consejo de Europa. Impone obligaciones sobre los Estados en materia de prevención de estas formas de violencia, protección de sus víctimas, persecución penal de quienes incurran en conductas prohibidas e integración, para que todas las medidas en él contenidas formen parte de un conjunto integral y coordinado de políticas y brinden una respuesta global a la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica [2].
Aportación del Convenio al marco jurídico sobre violencia contra las mujeres
A día de hoy todos los Estados miembros de la Unión Europea (UE) han firmado el Convenio y la propia UE está en proceso de adhesión. Este artículo busca explicar brevemente el estado de ese proceso y explorar el impacto que puede tener dicha adhesión sobre el marco jurídico de la violencia contra las mujeres, valorando si es el mejor paso que podía darse o si existen otros instrumentos más apropiados para afianzar dicho marco.
Procedimiento de adhesión y efectos
El Parlamento Europeo solicitó a la Comisión que pusiera en marcha el proceso de adhesión “una vez haya evaluado las consecuencias y el valor añadido de este” en febrero de 2014 [3]. El procedimiento de adhesión se inició el 13 de junio de 2017 con la firma del Convenio por la Comisaria de Justicia, Consumidores e Igualdad de Género de la UE. Tras la firma, la adhesión exige el consentimiento de la Eurocámara, que deberá aprobar las decisiones pertinentes para su celebración.
La adhesión ha sido presentada por las propias instituciones europeas como una muestra de su compromiso en la lucha contra la violencia hacia las mujeres, tanto en su territorio como globalmente, y como un refuerzo del marco jurídico existente y de su capacidad de actuación [4]. Se ha dicho que, además, la adhesión garantizará la complementariedad entre el plano nacional y el de la UE, y que consolidará la capacidad de esta última para desempeñar un papel más eficaz en foros internacionales como el Grupo de Expertas del Consejo de Europa en la lucha contra la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica (GREVIO) [5].
Sin ánimo de empañar el entusiasmo institucional, sí es necesario enmarcar el potencial impacto de esta adhesión en las dificultades existentes en una región en la que continúan existiendo lagunas legislativas y debilidades en los sistemas estatales de protección y de justicia en casos de violencia [6], por un lado; y donde la integración del Convenio en el derecho de la Unión y su capacidad de desplegar un efecto directo en su ordenamiento jurídico están en duda, por otro [7].
La legislación de cada uno de los veintiocho Estados miembros ofrece una protección desigual a las mujeres contra las diferentes formas de violencia basada en el género, que además son definidas y abordadas de distinta forma en cada país. La ausencia de Directivas que regulen y definan la violencia contra las mujeres exacerba este panorama. Aunque la mera existencia de Directivas no asegura una verdadera armonización normativa en los países de la UE, como ilustra el caso de la trata de seres humanos, sí es un decidido primer paso [8].
Esta adhesión supone un gesto político indudable que posiciona a la UE como líder global en la defensa de los derechos humanos y que puede prevenir las incoherencias y eventuales dobles estándares en el campo de la violencia contra las mujeres. Sin embargo, jurídicamente, el instrumento más apropiado para avanzar en normativa contra la violencia de género sería la aprobación de una Directiva, como ya recomendó un estudio encargado por el Parlamento Europeo [9]. Efectivamente, una Directiva europea sobre violencia contra las mujeres tendría la capacidad de crear un entendimiento común, hasta ahora ausente, sobre la definición y el régimen de esta violencia en cada Estado miembro, desplegaría un efecto directo sobre la normativa de los Estados e incorporaría mecanismos de sanción mucho más fuertes que los del Convenio.
La cuestión es, ahora, si las instituciones europeas continuarán dando los pasos necesarios para legislar en la materia y crear un verdadero cambio en la vida de millones de mujeres y niñas en el territorio de la Unión.
Influencia de la adhesión en la política exterior de la UE
El significado de esta adhesión en términos de política exterior de la UE, función canalizada a través del Servicio Europeo de Acción Exterior, es un interrogante interesante. Reducir la violencia contra las mujeres se ha convertido en una de las prioridades de la política de desarrollo y la acción humanitaria de la UE, y uno de los tres objetivos del nuevo Plan de Acción de Género de la UE para el período 2016-2020 es lograr que las mujeres y las niñas vivan una vida libre de violencia [10]. La lucha contra la violencia de género se menciona en algunos tratados entre la UE y los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) como una forma de reducir el problema del VIH y como elemento necesario en los procesos de construcción de la paz, prevención y resolución de conflictos [11].
Cabría esperar que esta adhesión fortalezca el diálogo interregional de la UE con regiones que cuentan con instrumentos de lucha contra la violencia hacia las mujeres como la pionera Convención de Belém do Pará latinoamericana [12] y que el Servicio Europeo de Acción Exterior integre las obligaciones contenidas en la Convención de Estambul en su política exterior.
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[1] Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra la mujer y la violencia doméstica, hecho en Estambul el 11 de mayo de 2011. https://rm.coe.int/1680462543
[2] Libre de miedo. Libre de Violencia. Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra la mujer y la violencia doméstica. https://rm.coe.int/1680464e73
[3] Resolución del Parlamento Europeo, de 25 de febrero de 2014, con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre la lucha contra la violencia ejercida sobre las mujeres (2013/2004(INL)), párrafo 4. www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2014…
[4] “La UE se suma al convenio internacional para luchar contra la violencia contra las mujeres”. Comunicado de prensa del Consejo europeo de 11 de mayo de 2017: www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2017/05/11-vioklence-ag…
[5] Idem. GREVIO es el mecanismo de seguimiento del Convenio
[6] Una muestra de ello son los casos en los que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha determinado la vulneración del Convenio Europeo de Derechos Humanos por parte de Estados miembros de la UE –Eslovaquia, Italia, Rumanía, Lituania, Suecia, Polonia, Reino Unido, Bulgaria, Hungría, España, Holanda, Irlanda, Eslovenia, Bélgica, Austria, Francia, Chipre, Grecia—en casos de violencia hacia las mujeres (www.echr.coe.int/Documents/FS_Violence_Woman_ENG.pdf) y violencia en el ámbito de la pareja, www.echr.coe.int/Documents/FS_Domestic_violence_ENG.pdf
[7] Assessing the necessity and effects of intervention at EU level. Research paper. Págs. 42 y 43. www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2013/504467/IPOL-JOIN…
[8] Directiva 2011/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 abril de 2011, relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas
[9] European Added Value Assessment of a Directive on combatting violence against women. An assessment accompanying the European Parliament’s Legislative own-Initiative Report, pág. 33. www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/femm/dv/eav_violenc…
[10] EU Gender Action Plan 2016-2020. Transforming the lives of girls and women through EU external relations, https://europa.eu/capacity4dev/public-gender/minisite/eu-gender-action-…
[11] Acuerdo de Asociación 2000/483/CE entre los Estados de África, del Caribe y del Pacífico, por una parte, y la UE, por otra (Acuerdo de Cotonú), http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:22000A121…
[12] Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, adoptada en 1994, www.oas.org/es/mesecvi/convencion.asp.